选择城市

我国《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》根据土地的不同用途，对土地的使用年限做了不同的区分，其中居住用地为70年，工业用地为50年，教育、科技、文化、卫生、体育用地为50年，商业、旅游、娱乐用地为40年，综合或其他用地为50年。然而，城市中的公墓到底属于上述哪一种用地并不十分清楚。新修订的《殡葬管理条例》规定，骨灰格位、公墓墓位一个使用周期不超过20年。使用周期届满，可以办理续用手续并交纳维护管理费。目前，我国不同地区对此的规定也有所不同。例如：苏州市规定该市范围内的墓穴、穴位使用期限为20年，使用期满后一律停止使用；云南省规定墓穴的使用年限最长不得超过50年；浙江省规定全省范围内的骨灰公墓墓穴使用年限以20年为一个周期，使用年限届满前可以申请延长；辽宁省规定公墓运营单位一次性收取墓位维护管理费不得超过20年，缴费期限届满前可办理续缴手续；上海市则规定墓穴使用期限最长不超过70年。

公墓的使用期限问题实际与公墓本身的权利性质有关，也即公墓购买者与公墓经营者之间是什么关系。对此问题，目前主要存在债权说和物权说两种观点。

债权说认为，公墓购买者与公墓经营者之间是一种具有行政管理属性的服务合同关系，购买者作为殡葬服务合同的权利接受方，其所享有的系针对墓地相关服务的接受权，其支付的费用系对经营单位所提供服务的对价，而非对墓地所有权的取得。民政部有关负责人也曾指出：“我们一直强调，墓地只是租赁关系，不是产权关系，只有使用权，没有所有权。签订合同时，20年是一个期限，20年到期以后，双方根据协议规定执行管理费的收费。”此外，民政部于1992年制定的《公墓管理暂行办法》迄今有效，其中第17条在规定公墓购买者的相关费用时，使用的也是“墓穴租用费、建墓工料费、安葬费和护墓管理费”等表述。但债权说既不符合法理，也不符合我国的文化伦理。从法理角度而言，若为债权关系，当一方主体不复存在时，则该合同即缺乏履行的必要，即若购买者是在生前为自己购买，则该合同在该购买者死亡时便无须履行；从文化伦理的角度而言，墓地在我国文化中具有非同寻常的意义，其不仅是亲人情感的重要寄托，也承载着传统民间风俗的相关内涵，因此民间极为强调墓地的长期性和稳定性。而根据《民法典》第705条第1款的规定：“租赁期限不得超过二十年。超过二十年的，超过部分无效。”若仅赋予公墓20年的使用期限，显然不符合上述文化伦理与法理规定。

物权说认为，公墓购买者与公墓经营者之间属于用益物权中的建设用地使用权。物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利。《民法典》将物权分为所有权、用益物权和担保物权三类。其中，所有权和用益物权的差异在于用益物权是对他人所有的不动产或动产依法享有占有、使用和收益的权利，而所有权则在上述权能之外还享有处分的权利。《公墓管理暂行办法》第13条规定：“公墓墓区土地所有权依法归国家或集体所有，丧主不得自行转让或买卖。”由此，墓地的购买者对墓地不享有所有权。但这并不否认购买者对墓地拥有另外的物权。现任北京师范大学法学院教授、博士生导师宋刚在《论墓地不动产权利的确立》一文中指出，墓地的购买者与公墓的经营者之间的关系类似于消费者和商品房销售方之间的关系，即购买者在购买后取得对墓地的所有权，同时享有对该墓地所占用土地的建设用地使用权。学者陈耀东、王丹丹在《私法视域下的公墓及经营性公墓使用权》一文中也指出，墓地购买者对墓地的直接支配和排除他人干涉的权利完全符合物权的基本特征。因此，大都数更倾向于物权说，但认为应将“收益”这项权能排除。原因在于：一是可以更好地保护墓地的稳定性。尽管相对于所有权而言，用益物权不具有“处分”这一权能，但该项权利所拥有的“占有、使用”权能足以排除第三人对墓地的侵害，可以有效避免墓地经营者随意收回墓地的风险，能够有效地维护墓地使用的稳定性。二是更加符合中国人对墓地的心理认知。在我国传统文化中，墓地不仅是死者最后的安息之地，而且具有“永恒”的精神象征。三是公墓与其他用益物权不同，不能因此获得收益，例如不得将公墓出租。当前我国各地为了追求土地的重复利用，大多将“20年”作为公墓的使用期限，实际上是对公墓权利属性的曲解。

公墓的使用期限与公墓的权利属性直接相关，依据上文分析，公墓购买者与公墓经营者之间应界定为物权中的用益物权关系，但在权能及期限上应与住宅有所不同。

首先，在权能上，公墓作为一项用益物权需要进行适度限缩。无论是公益性公墓还是经营性公墓，其核心都在于确保死者“逝有所安”，因此公墓的售价不能成为界定公墓权利性质的依据，但在权能上不能与一般的用益物权等同。墓地不同于一般的住宅，其功能在于安置死者的骨灰，同时承载死者亲友的祭奠，通常被视为长期或永久性的存在。而一般的用益物权具备占有、使用和收益的权能，允许权利人进行盈利，这不能适用于公墓。因此，应将公墓的用益物权权能进行适当限缩，将之限定在与公墓有关的行为，可限制为：（1）祭奠权能，即公墓的权利人有权在墓地周围进行祭奠活动；（2）公墓设施的修筑及维护权能，如立墓碑，对公墓进行加固、去除杂草、定期更新等；（3）骨灰搬迁权能，即在遵循公序良俗的前提下，对公墓内安置的骨灰进行搬迁；（4）排除妨碍权能，即禁止任何人对公墓及内部的骨灰进行侵害；（5）公墓所在土地被依法征收后获得补偿的权能。至于是否需要通过采取登记对抗的方式，最大限度地保障墓地使用权人的权益，保护死者的人格利益，维护墓地的稳定性，本文持赞同倾向。对此，可以比照一般的住宅，通过不动产登记机构办理权属登记，以对抗第三人。

再回到本文开头之问。公墓用地的期限，应当根据其土地用途的归属来确定。

从现行土地分类来看，公墓用地在国家标准中属于“特殊用地”中的“墓葬地”，在城市用地分类中属于“市政公用设施用地”中的“殡葬设施用地”。它既非居住用地（不具备居住功能），也非商业用地（不具备营利属性），更非工业或教科文卫用地。在《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》的框架内，与公墓最为接近的类别是 “综合或其他用地” ，其法定最高年限为50年。

因此，本文主张：公墓用地的土地使用权出让年限应以50年为上限，这既符合其“特殊用地”的土地属性，也与《条例》的体系解释相一致。

需要再次特别澄清的是，20年并非公墓的“使用年限”，而是护墓管理费的缴费周期。《殡葬管理条例》规定的“一个使用周期不超过20年”，应理解为管理费的收取周期，而非权利本身的存续期限。使用周期届满后，权利人有权续缴管理费并继续使用。当前一些地方将20年直接等同于使用期限，是对法律规定的误读和曲解。（完）