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关于殡葬服务层级公益化推进殡葬立法进程的思考

发布时间：2022-06-24 浏览量：人次

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摘要

“殡葬”这一特殊命题是人的生存与发展进程中的重要环节，为了保障人民群众在殡葬活动中的基本权利和合法权益，殡葬立法是一个迫切的议题。而殡葬服务是殡葬这一命题的核心，建立合理和可操作化的殡葬服务体系即“初级殡葬服务公益，中级殡葬服务减免，高级殡葬服务市场化”，是促进殡葬服务层级公益化的基础，只有确立殡葬服务层级公益化这一前提才能进一步推进殡葬立法的进程，保障人民群众在殡葬事务中的基本权利，从而深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展，进而服务于社会的稳定发展和科学发展。

[关键词] 殡葬服务；层级公益化；殡葬立法

作者：李杨，北京工业大学

“殡葬”一词随着时代的发展以及人们在对待生老病死观念上的更新，已经逐步地纳入我们的生活方式之中。从1997年7月21日中华人民共和国国务院颁布的《殡葬管理条例》规范了殡葬服务单位、殡仪服务站殡仪服务人员等的权利与责任，到2009年12月民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）提出“大力推行惠民殡葬政策，逐步建立以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础，其他多种形式殡葬救助为补充，基本殡葬服务均等化为目标的殡葬救助保障制度”，都表征了“殡葬服务”是殡葬这一命题的核心。因此，要探讨殡葬立法的合理性就不得不从殡葬服务这一逻辑起点入手，建立合理的和可操作化的殡葬服务体系是殡葬立法的基础。

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殡葬服务公益化与否殡葬立法的困境

自2006年以来，《殡葬管理条例》的修订工作一直列入国务院立法工作计划，但由于有关方面意见分歧较大，修订条例的进展遇到了诸多困难。例如是否还要强制推行火化的问题；与火化有关的基本殡葬服务费用是否由政府财政埋单的问题；带火化设施的殡仪馆是否应当统一作为政府投资设立的事业单位的问题；墓穴是否作为人的基本服务需求由政府提供保证以及经营性公墓的发展走向的问题；如何避免殡葬行业成为暴利行业的问题等。这些问题都直指殡葬服务这一基本命题，归纳起来就是一个殡葬服务是否实行公益化的问题。

（一）殡葬服务应该公益化

生老病死是作为自然人的生命历程规律，从社会学角度来说殡葬也是人的社会化过程中的重要一环，是每个人都无法摆脱的社会现象。为了保证人的社会化过程中的基本权利，以往的研究中陆续地认识到出生、疾病、老龄化等的重要性，国家政府作为公民权利的让渡产物，本质上应该为这些必经阶段和必经困境提供支撑和保障，我们作为社会主义国家更加需要体现这一特征，因此出台了一系列的有关生育、疾病预防与医治、养老等法律法规。而死亡也是与出生、老化、疾病一体的，与死亡相关的殡葬也应该像现有的保障人们基本生活与生存权利的制度一样，需要通过公益化来实现，因为只有这样才能真正意义上体现对人的生存发展权利的保证，也是“以人为本”的根基所在。因此，殡葬服务应该实现公益化。

（二）殡葬服务不能完全公益化

需要说明的是，(一)中所提及的“殡葬服务”是站在殡葬这一基本命题来看的，因此说它是殡葬的核心，也就是说殡葬服务是有狭义与广义之分的。广义的殡葬服务是带有一定历史性的，它承载了文化与历史的底蕴，殡葬服务在历史发展的长河中逐渐进行了拓展和丰富，不同程度受着思想观念、宗教信仰等的影响甚至根深蒂固。因此，核心的殡葬服务应该公益化，但广义上的殡葬服务不能完全公益化。

回顾殡葬发展的历史，经历了一个由简单到复杂、由单一到多元、由狭义到广义的过程，这个过程也是我们人类认识和发展的过程，是一个文化积累和沉淀的过程。不得不肯定殡葬文化积累的过程对个人、社会所产生的积极作用。例如，殡葬让个人受到了尽孝教育和互助观念的熏陶，祭祀活动对人的价值观的教育，殡葬活动就是一个集体活动，一个人死亡后，不仅整个家庭、家族，而且亲戚、邻里都聚集在一起治丧、出殡、祭奠，很自然地对社会起到了整合作用。但是从另一个角度看，有些殡葬活动却起到了反作用，现在称之为陋习，所以殡葬活动中对个人及社会有积极作用的我们需要大力提倡，而且需要用公益化的手段去维护和发扬，那些陋习和糟粕的成分就需要逐渐地剔除。然而现阶段也是殡葬文化发展历史长河中的一页，也是需要一个过渡和承接，毕竟从以人为本的角度出发，人们还有一些需求，尽管这些需求与我们的改革目标不相符。

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殡葬服务的层级公益化——殡葬立法的前提

以上的论述看似有矛盾之处，一时说殡葬服务应该公益，一时说殡葬服务不应该完全公益，那应该如何是好呢？实现殡葬服务的层级公益化，这也是殡葬立法的前提和依据。

那么现在我们来回答前面提及的关于殡葬立法的几个意见分歧。如果我们明确了殡葬服务层级公益化的发展方向，那么基本殡葬服务费用就应该由政府财政埋单，带火化设施的殡仪馆也应当统一作为政府投资设立的事业单位，而且墓穴也可以作为人的基本服务需求由政府提供保证。当这几个问题得到答案之后，殡葬暴利问题也就不成为问题。殡葬服务层级公益化，会让目前存在的殡葬服务垄断化和暴利化问题迎刃而解。在政府提供了基本的殡葬服务和墓穴之后，垄断也就相对失去了意义，而暴利也成了无源之水。

这一切看来都是顺理成章的，但另外一个问题又摆在我们的面前，即殡葬服务层级公益化应该怎么去界定和操作，应该分为几层，各个层级应该怎么界定内涵和外延，层级与层级之间又有怎样的衔接关系等等问题都需要进一步地探讨。

2009年12月民政部《关于进一步深化殡葬改革促进殡葬事业科学发展的指导意见》（民发〔2009〕170号）提出“大力推行惠民殡葬政策，逐步建立以重点救助对象基本殡葬服务减免为基础，其他多种形式殡葬救助为补充，基本殡葬服务均等化为目标的殡葬救助保障制度”之后，全国各省市均根据自身的实际情况出台了一系列惠民殡葬措施。有的省份直接城乡统一大幅度提高丧葬补贴，实现了惠民政策的全覆盖，但一定程度上没有拉开层级和等级，就不能对困难群体起到扶助作用；有的省份直接按照民政部的指导意见，只是对遗体接运存放、火化和骨灰寄存这些基本服务实行了免费，但却遭到了一系列的埋怨和唏嘘，有避重就轻之嫌；有的省份则根据自身财政情况实行了不同层次的服务补贴，惠民政策只是在小范围内得到了体现。

通过这些省市的政策摸索，基本上也形成了殡葬服务层级公益化这一清晰思路，而要形成殡葬服务层级公益化就需要建立合理和可操作性的殡葬服务体系，需要探讨殡葬服务体系的形式和维度。

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殡葬服务层级公益化即殡葬服务体系的三重维度

服务始终是与需求相对应的，有什么样的需求就可能提供什么样的服务。进入现代的多元化社会，人们的需求也呈现多元性，而这种多元的需求也会呈现层次的高低，人民群众在殡葬方面的需求也同样如此，因此，殡葬服务的提供也应该具有多元性和层次性，殡葬服务的公益化应该具有层级性。

（一）初级殡葬服务公益

1.与火化有关的基本程序需公益。出于保护耕地、节省土地资源等原因，我国一贯倡导火葬。我们殡葬改革的大方向是由传统土葬向火葬或生态葬转变，现目前火葬已经逐渐推行，那么为了进一步推行火葬，与火化有关的基本程序就应该公益，由政府财政统一支出。按照民政部的指导文件，遗体接运、存放、火化和骨灰寄存等基本服务免费，这一指导方向是不能变动的。只有对与火化相关的基本程序实行免费，才能促进火葬政策的实施，才能逐渐地转变人民群众的殡葬理念，让人民群众接受火葬或者生态葬等现代殡葬思想，最终达到保护耕地、节约土地资源的目的。

2.现阶段基本墓穴需公益。在前面的论述中已经提到，殡葬是一个文化积累和沉淀的过程，从传统土葬向现代火葬转变需要一个过程，需要一个引导和过渡的阶段，强制推行虽然可以加快工作进程，但只能积压各种社会矛盾和问题，一旦这些矛盾爆发将会直接影响社会的稳定和发展，所以需要一个安全阀来疏导和过渡这些矛盾，要充分考虑到人民大众殡葬观念转变的程度，考虑到“人土为安”的群众需求。

正是因为现阶段处于过渡性的阶段，从这一角度来思考墓穴的问题，从人民群众的需求出发就应该为死者提供墓穴，同时从尽量节约资源的层面考虑，所以需要提供的是基本墓穴的公益。当然，现在又会引申出另一个问题，那就是基本墓穴的定义。这就需要进一步地调查和研究人民群众的需求以及咨询相关专家的意见，最后通过听证来制定基本墓穴的标准。

3.生态葬法等需公益并适当补贴。目前各公墓推出的树葬、花葬、草坪葬等生态葬法遭遇冷落，也是由于现阶段的过渡性质导致的，但这些生态葬法是符合我们殡葬改革方向的，就应该大力推行，尽管现阶段遇到困难，但应该充满信心。考虑到现阶段的特殊情况，为了进一步推行生态葬法，可以考虑对选择生态葬法的丧家进行适当的补贴，针对选择生态葬法的困难群体实行大幅度补贴。”同时，我们也应该集思广益，开发更多的生态葬法，让这些实实在的实惠去影响和引导人们观念上的更新和转变。

（二）中级殡葬服务减免

初级殡葬服务公益体现的是惠民殡葬政策，是对人民群众基本权利的维护要体现对困难群体和弱势群体的保障就需要在中级殡葬服务层面实行咸免政策，真正意义上实现殡葬教助和社会公平。中级殡葬服务是除初级殡葬服务之外的殡仪单位能提供的但又不能违背殡葬改革方向的服务项目，通过统一指定服务价格和规定教助范围和内容，根据困难群体的实际情况进行减免。同时需要强调的是，在费用的减免之后不能因此而导致服务质量的降低，需要殡仪服务单位强化管理，切实从丧家需求出发，全心全意为他们服务。

（三）高级殡葬服务市场化

高级殡葬服务是一个大的市场，以政府为主体所提供的殡葬服务体现的是对人民群众殡葬需求的基本保障，但殡葬需求是更加多元的，这是与人们的思维方式宗教信仰、社会关系等因素导致的，因此，除了初级殡葬服务完全公益以及针对困难群体在中级殡葬服务层面的减免，高级殡葬服务就应该市场化，而且应该充分的市场化，从而拉动内需，激活殡葬服务消费领域。

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结论

为了保障人民群众在殡葬活动中的基本权利和合法权益，殡葬立法是一个迫切的议题。从几次修订《殡葬管理工作条例》到每个时期出台的一些惠民殡葬政策，都对殡葬工作的开展起到了探索和促进的作用，殡葬立法的思路也逐渐地明晰。

但是要对殡葬立法就需要从源头上去追问“殡葬”这一特殊命题，把它看作人的生存与发展进程中的重要一环，看作人的社会化过程，从这个意义上出发来探讨殡葬立法才是根本。

殡葬服务是“殡葬”这一命题的核心，从“以人为本”的角度出发，殡葬服务的公益与否就成了殡葬立法的前提。但是殡葬服务是一个文化和历史的沉淀，它具有狭义与广义之分，所以应该区别对待殡葬服务的公益问题，因此狭义的殡葬服务应该完全公益，而广义上的殡葬服务就不能完全公益，应该公益与市场化并举，实现殡葬服务的层级公益化。

殡葬服务层级公益化又是建立在殡葬服务体系基础之上的，那么构建合理和可操作化的殡葬服务体系就成了关键。只有在充分地调查和研究人民群众的殡葬服务需求的基础上，充分结合国情和实际情况，明确界定殡葬服务的层级，建立“初级殡葬服务公益、中级殡葬服务减免、高级殡葬服务市场化”的殡葬服务体系，才能真正意义上实现殡葬服务的层级公益化，才能有效地推进殡葬立法的进程，保障人民群众在殡葬事务中的基本权利，从而深化殡葬改革促进殡葬事业科学的发展，进而服务于社会的稳定发展和科学发展。

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