上海市人大社会建设委员会主任委员赵永峰
主任、各位副主任、秘书长、各位委员：
殡葬事关人民群众切身利益，实现“逝有所安”是满足人民群众美好生活需要的重要内容之一。党的十八大以来，习近平总书记多次就补齐殡葬服务民生短板、推进殡葬改革发展作出重要指示批示。现行的《上海市殡葬管理条例》（以下简称《条例》）自1998年施行以来，有力保障了本市殡葬事业依法平稳有序发展，但随着经济社会快速发展，殡葬管理工作中的新情况和新问题不断涌现，《条例》部分条文已经难以适应殡葬工作实践，亟待修改完善。在近两年的市人代会上，连续有市人大代表提出修改《条例》的议案。去年以来，市人大社会建设委员会（以下简称委员会）结合代表议案办理工作，会同市民政局、市司法局等部门就修改《条例》开展了立法调研，并在常委会领导带领下多次实地调研本市殡葬管理工作情况。今年，为进一步贯彻落实国家关于殡葬改革的新要求、新理念、新举措，依法推动解决本市殡葬管理中存在的突出问题，市人大常委会将修改《条例》列为正式立法项目。
在市人大常委会陈靖、毅松副主任指导和带领下，委员会提前介入、全程参与立法工作。一是充分发挥立法主导作用。积极会同市人大常委会法工委、市民政局、市司法局组建立法专班，制定工作计划，明确任务节点。多次聚焦重点条款召开工作推进会，促使民政、公安、卫生健康、发展改革等部门在关键制度设计上逐步形成共识。二是深入开展立法调研。围绕殡葬管理工作的全链条和关键环节，赴医疗机构、殡仪馆、公墓、殡葬行业协会等实地调研，与基层一线工作人员面对面交流，了解殡葬管理工作中的难点和堵点。陈靖副主任牵头召开读稿会，与有关部门对草案进行逐条研究。三是广泛听取各方意见。在草案基本成熟后，委员会多次召开征求意见座谈会，进一步听取市区政府有关部门、区人大、街镇、相关企业、部分基层立法联系点、部分市人大代表及相关领域专家等方面的意见建议。
市人大常委会莉新主任高度重视此项立法，持续关注、及时指导，要求充分认识殡葬工作的特殊性和敏感性，审慎推进立法工作。为落实相关要求，市民政局召开立法风险评估论证会，深入分析法规修改中可能存在的风险点。经审慎评估，与会的市人大代表、市政协委员、专家学者和有关单位认为立法风险总体较低，同时提出了防范和化解风险的措施，建议市民政局制定相应预案。委员会也与市人大常委会法工委和研究室共同开展风险研判，立足人大职能定位，形成做好法规修改宣传引导的工作方案。市民政局还将立法情况专报市委主要领导，并根据市委主要领导的批示要求进一步完善了加强公墓管理的相关内容。
在立法调研基础上，委员会召开全体会议，对《上海市殡葬管理条例修正案（草案）》（以下简称《修正案（草案）》）进行了审议。现将审议意见报告如下：
委员会认为，《修正案（草案）》深入贯彻国家殡葬改革要求，回应本市殡葬管理工作需求，固化本市殡葬管理实践中的有效经验做法，在提升殡葬服务水平、加强殡葬设施建设、强化殡葬行业监管、弘扬文明殡葬理念、实现殡葬管理流程闭环等方面对现行《条例》进行了完善，内容总体基本成熟，可以提请本次常委会会议审议。同时，委员会结合立法调研和征求意见情况，对《修正案（草案）》提出以下修改意见和建议。
一、关于推进殡葬移风易俗
在征求意见过程中，有不少意见指出本市仍存在一些不文明殡葬行为，如在居民小区焚烧死者遗物或纸钱，带来环境污染和火灾隐患。为此建议在《修正案（草案）》中增加进一步推进殡葬移风易俗宣传的内容，加强生命文化教育，弘扬尊重生命、孝老敬亲、厚养薄葬等思想文化，厚植符合节地生态、绿色环保要求的安葬理念，崇尚社会公德、家庭美德，抵制迷信低俗、奢侈浪费等不良丧葬风气，培育具有时代特征、民族特点、群众基础的殡葬行为规范。同时，也有意见指出，当前互联网等新媒体对公众的影响力日益增长，应充分发挥其在殡葬移风易俗中的宣传教育作用。委员会建议根据上述意见，进一步充实完善法规修改后第六条的内容。
二、关于遏制公墓定价偏高
立法调研中，各方普遍关注规范公墓收费问题。《修正案（草案）》已经在法规修改后的第十五条中做出相应规定，明确本市依法规范公墓收费行为，民政、发展改革等部门应加强对经营性公墓定价行为的指导规范，必要时要依法进行干预和管理。在征求意见过程中，仍有不少意见提出，殡葬服务是面向全社会的特殊公共服务，虽然经营性公墓提供的是供群众选择的骨灰安葬服务，但仍然具有很强的社会公益性。为此，建议本条强调本市规范公墓收费行为应体现公益性，为有关部门指导规范公墓定价行为提供依据。委员会建议对上述意见进行研究。同时，委员会建议有关部门认真研究落实本条和法规修改后第八条的规定，切实遏制经营性公墓价格虚高，同时合理增加公墓供应，将公墓建设纳入市、区国土空间规划，根据满足实际需求和适度前瞻的原则做好公墓规划工作。
三、关于完善丧事承办人制度
《修正案（草案）》在法规修改后的第十七条中，将丧事承办人的范围从“亲属”扩大至“亲属或者遗赠扶养人”。在征求意见过程中，各方对这一规定予以认可，同时针对实践中出现的一些问题，就进一步实现丧事承办人制度的闭环提出了建议。一是考虑到近亲属是《民法典》明确的法定继承人，为更加突出权利和义务相均衡的原则，借鉴江苏等兄弟省市的立法经验，建议将丧事承办人中的“亲属”改为“近亲属”。二是对于死者没有近亲属或者遗赠扶养人的情况，建议规定其愿意承办丧事的其他亲属、生前单位或者临终居住地的居（村）民委员会是丧事承办人。三是建议规定死者生前约定丧事承办人的，从其约定。委员会建议对上述意见进行研究，对本条进行相应修改完善。
四、关于加强死者及其近亲属信息保护
近年来，本市一些从事殡葬代理服务的中介企业通过向相关人员购买等方式非法获取死者及其近亲属信息，在此基础上实施虚假宣传、价格欺诈、不正当竞争等行为，损害了市民群众利益，造成不良社会影响。针对这一情况，《修正案（草案）》在法规修改后的第二十二条中规定，任何单位和个人不得向他人出售或者提供死者及其亲属个人信息，并在第三十二条中规定，泄露死者及其亲属信息等行为违反《治安管理处罚法》的，由公安部门依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任。在立法调研中，委员会了解到本市公安机关近年来未曾接报和查处过相关行为。为此，委员会建议本市公安机关做好法规修改后的实施准备，会同有关部门紧盯遗体接运、保管、火化、落葬等环节，严查相关行为，同时进一步研究《治安管理处罚法》中关于发送骚扰信息和侵犯他人隐私等规定，对相关行为依法加大治安管理处罚力度，对涉嫌侵犯公民个人信息罪的行为依法追究刑事责任。
此外，《修正案（草案）》部分条款的内容和文字表述还需作进一步修改完善。如建议法规修改后的第八条，在规定建设殡葬设施审批要求的同时，应明确任何单位和个人未经批准，不得擅自兴建殡葬设施。
以上报告，请予审议。
（全文完）
（来源：上海人大网）
